De vervangings- en renovatieopgave (V&R) in Nederland drukt zwaar op gemeenten. Bruggen, kademuren, wegen, kunstwerken, veel zijn tegelijk aan het einde van hun levensduur. Zeker kleinere gemeenten kampen met beperkte capaciteit, technische expertise en financiële armslag. De logische gedachte: meer samenwerken, standaardiseren, seriematig werken en gezamenlijk inkopen. Toch blijft de infra-sector grotendeels een lappendeken van lokale aanpakken.
Gezamenlijke inkoop betekent dat meerdere overheden samen één aanbesteding doen voor diensten of werken, vaak via een inkoopsamenwerkingsverband. De voordelen lijken evident: schaalvoordeel, minder administratieve last, sterkere onderhandelingspositie en kennisdeling. In sectoren als ICT, facilitaire diensten of wegenonderhoud gebeurt dit al decennialang. Denk bijvoorbeeld aan de gezamenlijke inkoop van wegenzout of rioolreiniging. Dit werkt goed omdat de werkzaamheden relatief routinematig zijn, met weinig variatie in kwaliteitseisen.
24 inkooporganisaties
Een recente uitvraag van Stichting De Bouwcampus bij 24 inkooporganisaties, met aanvullende interviews, verkent waarom samenwerking bij beheer, onderhoud of vervanging van civiele kunstwerken nog zo uitzonderlijk is.
Volgens Jolanda van Grinsven van Bizob, het expertisecentrum voor overheidsinkoop en contractmanagement in Oost-Brabant zijn daar verschillende redenen voor: “De gemeenten waar ik mee spreek zijn nog niet allemaal overtuigd van het bewijs dat samenwerken leidt tot schaalvoordelen. Samenwerken kost geld. Je hebt meer tijd en personeel nodig.” Bizob helpt circa 35 gemeenten en publieke organisaties met aanbesteden en gezamenlijke inkoop. Jolanda geeft aan dat Bizob veel aanbestedingen verzorgt ten aanzien van infrastructuur, maar nog weinig aan groot onderhoud van bruggen sluizen of damwanden. ‘’Dit wordt nu door de gemeenten ad hoc opgepakt.’’
Beperkte capaciteit
Gemeenten beschikken momenteel over beperkte capaciteit en deskundigheid om complexe inkoopvragen te organiseren of innovaties te begeleiden. Vergrijzing verergert dit. Christa van Tol en Maarten Osieck zijn beiden inkoopadviseur bij Stichting RIJK, een inkooppartner van en voor 18 gemeenten in Noord-en Zuid-Holland en Utrecht. “Binnen een van de gemeenten waar ik mee samenwerk,” vertelt Maarten, “staan op de afdeling openbare ruimte de komende jaren drie pensioneringen gepland. Hierdoor dreigt waardevolle kennis verloren te gaan. Tegelijkertijd zie ik dat de beschikbare tijd en capaciteit onder druk komt te staan, waardoor processen soms minder efficiënt verlopen. Christa beaamt dit: “De deskundigheid bij gemeenten komt onder druk te staan. De nieuwe generatie brengt frisse perspectieven mee, maar mist soms nog de praktijkervaring. Gemeenten zijn zich hiervan bewust en zoeken actief naar manieren om dit op te vangen, bijvoorbeeld door externe kennis uit de markt in te schakelen. Dit kan worden ervaren als het inleveren van een stukje regie vanuit het traditionele opdrachtgevers-opdrachtnemers perspectief, maar het biedt ook kansen voor vernieuwing en samenwerking.” Jolanda van Bizob voegt hieraan toe: “Steeds meer projectleiders bij de gemeenten zijn extern, omdat het personeelstekort, met name bij kleinere gemeenten, nog steeds toeneemt.”
Lokale politiek
Ralph Rheiter werkt voor Stichting Inkoop Bureau Midden Nederland (IBMN) en legt uit dat uit technisch- of beheersperspectief seriematigheid logisch is, maar dat deze politiek vaak ingewikkelder ligt. “De autonomie van gemeenten is groot en politieke uitgangspunten verschillen per plek. Als je als kleinere gemeente geen eigen inkoopadviseur hebt en afhankelijk bent van een verband, spelen politieke krachten een doorslaggevende rol.” Daarbij merkt Ralph op dat je afhankelijk bent van raadsbesluiten die verschillen van gemeente per gemeente. “Dit maakt het lastig om projecten op hetzelfde moment in de markt te zetten. Bovendien zijn objecten vaak gemeentespecifiek, met unieke eisen, eigendomsconstructies en technische randvoorwaarden.”
Maarten Osieck benadrukt het belang van mkb in kleinere gemeenten: “Gemeenten willen ruimte bieden aan lokale bedrijven, maar langdurige samenwerking en schaalvoordeel leiden vaak naar grotere organisaties. Dit sluit lokale aannemers echter niet automatisch uit.” Maarten legt uit dat in de gemeente Haarlem er een achtjarige raamovereenkomst is gesloten voor alle civiele projecten. Er werden drie partijen geselecteerd. Zij verdelen de komende acht jaar het werk.” Christa van Tol onderstreept de invloed van de lokale aannemer in kleine gemeenten: “Die lokale aannemer weet de weg naar de wethouder heel makkelijk te vinden. De gemeente is toch telkens geneigd om altijd per fase gewoon meervoudig onderhands traditioneel aan te besteden. Als inkooporganisatie proberen wij gemeenten aan te moedigen om verder vooruit te kijken en een partij langer aan zich te binden die meedenkt over innovatie, duurzaamheid en lange termijn belangen.’’
Risicomijdend gedrag
Gemeenten kiezen vaak veilige paden, uit angst voor verantwoording, kritiek of faalrisico. Innovatieve of integrale inkoopmethodes worden daardoor vaak vermeden. Zo sprak Jolanda een ambtenaar over een nieuw soort asfalt op de markt. “Die ambtenaar zei: ‘Als ik de weg openbreek moet deze er weer tien jaar tegenaan kunnen. Wat als het niet werkt? Dan moet ik teveel uitleggen en daar begin ik gewoonweg niet aan’.” Volgens Maarten zijn gemeenten terughoudend bij het nemen van risico’s: “Ze willen voorkomen dat ze op fouten worden gewezen, eerst intern en vervolgens door de accountant. Dus blijven ze in het bekende.”
De vraag die daarmee blijft hangen is hoe kunnen gemeenten in een verband een werkelijk gelijkwaardige relatie aangaan?’ Kunnen grotere steden of provincies een koplopersrol spelen in gezamenlijke en seriematige inkoop? Kleine gemeenten en inkoopsamenwerkingsverbanden kijken hier vaak naar voor inspiratie: hoe richten zij hun aanbestedingsprocessen in, welke eisen stellen zij, en hoe werken zij met marktpartijen samen?
Volgers
De gemeenten waarmee Bizob werkt geven dit zelf ook aan, zegt Jolanda. “Onze aangesloten gemeenten zijn volgers en spelen op een ander niveau. Als er bij een kleine gemeente iets fout gaat en dat kost bijvoorbeeld vijf ton extra, dan is er paniek. Gebeurt dit bij een grote gemeente dan kijkt waarschijnlijk niemand daarvan op.”
Volgens Maarten (Stichting RIJK) werkt het niet altijd om voorbeelden uit grote steden te geven; kleinere gemeenten willen vooral vergelijkbare praktijkvoorbeelden. Eerst moet iemand het op kleine schaal proberen, zodat anderen kunnen volgen.
Een regelmatig terugkerend voorbeeld is de gemeente Amsterdam, die via een langjarig programma kilometers aan kademuren vervangt. Hier is ruimte voor innovatie en investeringen in werken in ‘slimme treintjes’. Maar om kleinere gemeenten werkelijk in beweging te krijgen, zijn juist voorbeelden van hun eigen schaalniveau essentieel.
Toch zijn er tal van voorbeelden waar er wél tussen kleinere gemeenten wordt samengewerkt, brengt Jolanda hierop tegen: “Zo werken er binnen Bizob wel degelijk gemeenten samen op het gebied van onderhoud van riolering en gemalen. En in het verleden ook op het gebied van asfaltonderhoud, elementenonderhoud en openbare verlichting.” Daarbij benadrukt Jolanda dat samenwerken een middel is, en geen doel op zich.
Schaalvoordeel: geld besparen
Een veelgenoemd argument voor gezamenlijke inkoop is het realiseren van schaalvoordeel: hoe groter het volume, hoe lager de prijs. In de praktijk blijkt deze aanname echter niet altijd stand te houden. “Het idee dat bundeling automatisch tot een betere prijs leidt, wordt regelmatig als achterhaald gezien,” zegt Christa (Stichting RIJK).
Bovendien wordt het geld besparen-argument in de ogen van Jolanda in het maatschappelijk debat overschat. “Ik zie soms dat de financiële overwegingen minder zwaar wegen dan de kwaliteit en risicobeheersing. Een projectleider wordt niet op geld afgerekend als het budget toereikend is. Al willen ze wel controle hebben en houden over de kosten,” zegt zij. Het klassieke model van ‘meer inkopen = lagere prijs’ past slecht bij een markt die kampt met personeelstekorten en volle orderboeken. “Bij aanbestedingen is het steeds vaker van belang om opdrachten aantrekkelijk en uitvoerbaar te maken voor marktpartijen,” aldus Christa. Daarin kan continuïteit, bijvoorbeeld via langjarige raamovereenkomsten, minstens zo waardevol zijn als de laagste prijs. Hoewel systeemverandering, standaardisatie en bestuurlijke afspraken essentieel zijn voor gezamenlijke inkoop in de GWW, begint elke beweging met mensen. Met individuen die van het bekende pad durven af te wijken. “Vaak is het succes te danken aan één projectleider die initiatief neemt: dat voorbeeld kan anderen inspireren”, zegt Christa. “Het vraagt om mensen die buiten de gebaande paden denken, openstaan voor veranderingen en risico’s durven nemen.”
Toekomst
Hoe ziet het fysieke domein er over dertig jaar uit als het wél lukt? Als gemeenten erin slagen hun vervangingsopgave binnen de infrastructuur collectief en programmatisch aan te pakken? Maarten droomt hardop: “Ik hoop heel erg, dat we over dertig jaar niet meer op prijs gunnen, maar 100 procent op kwaliteit. Dat er meer gestandaardiseerde duurzaamheidsmodellen en kaders zijn. Dat we werken in lange relaties en series. Dat we regels hebben waarmee we grote partijen kunnen stimuleren om lokale partijen in onderaannemerschap een bepaald deel van de opdracht te geven. Niet elke aanbesteding hoeft uniek te zijn.” Ralph: “Als we vergelijkbare objecten slim bundelen, kunnen we een voorspelbare markt creëren. Kijk eens naar de provinciale wegen en hoe die gestandaardiseerd zijn. Gemeentelijke infrastructuur moet die kant op dan wordt gezamenlijke inkoop vanzelf logischer.”
Volgens Christa vraagt dat bij opdrachtgevers overigens wel om een andere manier van denken: “Wij proberen gemeenten te helpen om uit te zoomen. Niet alleen naar het volgende project kijken, maar naar de lijn daarachter. Alleen dán kun je echt seriematig gaan werken.” Ook het inzetten van langjarige samenwerkingsvormen zoals raamcontracten of het werken in bouwteams kan daar volgens haar bij helpen. “Maar daarvoor is bestuurlijke durf nodig. Iemand moet het eerst op kleine schaal durven doen.”